Стратегическое планирование по инициативе общественности

В современных условиях, когда российское государство до сих пор так и не предложило управленческим структурам и обществу в целом конкретной и четкой стратегии развития страны, особенно актуальными становятся попытки разработать такую стратегию «снизу», то есть по инициативе местных сообществ. Весьма наглядным примером может служить российско-голландский проект «Местная повестка дня на XXI век в России», выполненный российскими неправительственными организациями в 2002–2004 гг.* Идея реализации проекта принадлежала коллективному члену Российского общества социологов – Женской ассоциации «ЭкоСоциология», которая, выполняя свою миссию общественной организации, стала его координатором. С другой стороны, как ученые, мы рассматривали его в качестве научного эксперимента, в котором социологи осуществляли постоянное включенное наблюдение, в результате чего стало возможным проведение углубленного анализа конкретного случая (case study).

1. Решения Конференции в Рио и их воплощение в России

На Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. был подписан ряд программных документов (в том числе и Россией), которые определяли политику мирового сообщества для обеспечения устойчивого развития и сохранения биосферы Земли. Среди них – два главных: Декларация по окружающей среде и развитию и долгосрочная программа дальнейших действий в глобальном масштабе («Повестка дня на ХХI век»). В Декларации отмечалось, что правительства должны утвердить национальные стратегии устойчивого развития с учетом решений, принятых на конференции. Цели таких стратегий – экономическое развитие и одновременно защита ресурсной базы и окружающей среды с учетом интересов будущих поколений. Стратегию устойчивого развития предлагалось разрабатывать с широчайшим участием всех групп населения. «Повестка дня на XXI век» является программой конкретных действий в сфере социально-экономического развития с целью рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды для обеспечения процветания человечества. По своей юридической силе «Повестка» близка к многостороннему международному соглашению: государства приняли на себя обязательство руководствоваться данным программным документом в своей деятельности. В ее четырех разделах содержатся подробные рекомендации, касающиеся планирования социального и экономического развития, сохранения и рационального использования ресурсов, укрепления роли основных групп населения, а также относительно инструментов и методов реализации такой программы. Но очевидно, что конкретные действия совершаются на локальном уровне. Именно от местных органов власти, различных организаций и учреждений, от самого населения и отдельных его представителей – интеллигенции, молодежи, активных тружеников, пенсионеров-общественников – будут зависеть достигнутые обществом результаты. Транслируемые сверху ориентиры – лишь одно из условий успеха. Это осознавали и участники конференции, в связи с чем в «Повестке» целый раздел посвящен необходимости разработки программы действий на местном уровне («Местная повестка дня – 21», далее – МПД). Более того, было предложено всем местным сообществам (при ответственности местных органов власти) уже к 1996 г. такие программы иметь.

За прошедшие с тех пор более десяти лет ни одна из стран не продвинулась по этому пути значительным образом. Реализуя свои международные обязательства, Россия подготовила и утвердила Указом Президента РФ от 01.04.96 № 440 «Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Документ был представлен на Первом всероссийском природоохранном форуме. Больше эта тема, насколько известно, ни руководством страны, ни региональными властями, ни обществом не обсуждалась. Но попытки осуществления конкретных действий в данном направлении периодически производились в различных российских регионах и городах – Санкт-Петербурге, на Байкале, в Выборге, Томске и др. (ЭкоLogos 2002). Их результаты, с нашей точки зрения, оказались не слишком обнадеживающими:

– инициатива выполнения подобных проектов принадлежала чаще всего местным властям и близким им неправительственным организациям (далее – НПО), причем вовлечения широкого круга общественных организаций в этих случаях не обнаруживалось;

– в подобных проектах население к разработке стратегии напрямую не привлекалось, в основном происходило информирование местных жителей, практически без обратной связи;

– если инициатива осуществления проекта исходила от какой-либо НПО, не связанной тесно с местными властями, то последние не проявляли высокой активности;

– самое большое внимание при разработке стратегии уделялось изучению современного экологического состояния того населенного пункта, где осуществлялся проект; много меньше исследовалась экономика, еще меньшему анализу подвергались проблемы управления и социальные аспекты;

– в заключительном документе оказывались разделы, содержащие конкретные материалы, посвященные определенным направлениям развития населенного пункта, которые не подвергались комплексному анализу;

– соответственно составлялась и сама стратегия: предлагались стратегии развития по конкретным аспектам и направлениям, что не давало общую концепцию и вектор развития местного сообщества;

– часто (особенно если финансирование проекта было значительным) все работы выполнялись приглашенными специалистами, причем в основном не местными жителями, что почти полностью исключало участие местного сообщества в процессе;

– в результате получалась многостраничная публикация, содержащая тексты, написанные научным языком, что не давало возможности населению и общественным организациям пользоваться стратегией как руководством к действию;

– не нашлось примеров реализации разработанной стратегии, похоже, что работа заканчивалась созданием документа;

– выполнение проектов сопровождалось проведением семинаров для населения и научных конференций; семинары были призваны разъяснить людям, что такое МПД и зачем она нужна, но поскольку чаще всего эти знания не использовались в социальной практике, то и оставались невостребованными или неиспользуемыми; научные конференции, как им и полагается, проводились для ученых, обсуждавших научные проблемы, хотя и связанные с объектом проекта, что по своей сути очень далеко от духа МПД;

– наконец, каждый проект выполнялся для конкретного (одного) населенного пункта, поэтому не было возможности сравнивать ход выполнения проекта с коллегами из других мест, не производилось обмена опытом, не анализировались успехи и неудачи.

2. Проект российских экоНПО

В связи с этим решение экологических неправительственных организаций осуществить еще одну попытку создать экологически ориентированную стратегию действий местных сообществ в пяти городах России (Тверь, Рязань, Пестово Новгородской области, Семенов Нижегородской области и Новозыбков Брянской области) казалось вполне актуальным.

Главная цель проекта – определение местным сообществом основных направлений развития своего города с учетом сохранения окружающей среды и живой природы. Это означает, что местные жители в лице представителей различных социальных структур (власти, бизнеса, школ, больниц, всего спектра НПО и т. п.) совместными усилиями осмысливали современное состояние своего места проживания, образа и уровня жизни населения. Далее, опираясь на собственный анализ, они выделили основные проблемы: долгосрочные, которые существуют всегда, а их разрешение требует постоянных усилий на протяжении долгого времени; среднесрочные – те, что требуют срочного разрешения, но при этом необходимы большие финансовые средства, найти которые совсем не просто; и, наконец, насущные проблемы, над которыми надо работать, не откладывая на завтра, и которые могут быть разрешены при помощи малых средств и при непосредственном участии всех членов местного сообщества. И уже на основании полученных материалов опять же совместно разрабатывалась собственно стратегия развития. Причем, конечно, это не оказался документ, полностью и детально регламентирующий всю будущую необходимую деятельность, но он определил концепцию развития, выделил то главное, что, с точки зрения общественности, требуется радикально изменить, чтобы началось экологически ориентированное развитие города.

Организационно процесс выглядел следующим образом. На установочном семинаре, проведенном в каждом из городов-участников проекта ассоциацией «ЭкоСоциология», была создана рабочая группа из семи человек, в которую обязательно входили представители власти, бизнеса и НПО. Также был избран Попечительский совет, первоначальный список которого состоял почти из 40 членов. Этот список не был закрытым, и совет, таким образом, мог расширяться по мере необходимости. Основная работа и выполнялась этими двумя органами. Для вовлечения населения применялись самые разные способы: от простого информирования (в прессе и специальными бюллетенями и листовками) до анкетирования по разным вопросам и проведения собраний в учреждениях и на предприятиях для обсуждения хода проекта и достигаемых результатов. Кроме того, важно было выяснить и отразить в стратегии, кто, по мнению жителей, должен заниматься разрешением городских проблем, и готовы ли сами жители что-то для этого делать или полагают, что все должны выполнять власти. С этой целью была разработана анкета и проведен опрос населения. Результаты опроса определили многие позиции стратегий. Так, в Пестово анкетирование выявило, что местные жители весьма слабо понимают свои права и возможности и мало надеются на общественные организации. В итоге разработчики стратегии пришли к выводу, что одним из насущнейших действий должно стать усиление позиций общественности, увеличение ее влияния на процесс принятия решений. С этой целью было решено выдвинуть в качестве одной из ближайших задач разработку местного положения об общественных слушаниях.

Рабочие группы приступили к подготовке стратегий. Надо было проделать огромную работу за год, притом что от постоянной службы никто из участников проекта освобожден не был. Так что действовать приходилось в режиме почти постоянного цейтнота – времени катастрофически не хватало, что стало одной из главных проблем проекта. Насколько нам известно, в западных странах такие проекты выполнялись на протяжении гораздо более длительных периодов.

Вторым фактором, затруднявшим работу, была сложность согласования позиций вовлеченных в процесс людей. Каждый из них представлял интересы определенной социальной группы, учреждения или структуры власти. Даже на стадии описания современного состояния города или района разногласия вызывали высокую напряженность в обществе. Иногда приходилось работать не коллективно, а собирать у членов рабочей группы готовые тексты и потом объединять их в единое целое. В связи с этим особую роль играли участники проекта, практически оказавшиеся редакторами-составителями документа. Конфликты (или, по крайней мере, недовольство) проявлялись и при обсуждении уже готовой стратегии – достичь полного согласия в некоторых случаях так и не удалось.

Особая сложность возникла при информировании общественности о ходе выполнения проекта. Просто рассказывать о его реализации было практически нечего – велась кропотливая исследовательская, аналитическая и редакционная работа. Изначально планировалось, что будут публиковаться (по мере готовности) разделы стратегии, и дальше информация должна была развернуться в виде полемики по сути предлагаемых материалов. Этого не произошло нигде. Еще можно было рассказывать об обсуждении таких материалов во время встреч с трудовыми коллективами. Но, похоже, ничего особо яркого во время таких встреч не происходило, и выступлений в СМИ не последовало. Наиболее успешно удавалось информировать местных жителей о проекте там, где проходили какие-либо крупные конференции, праздники, выставки. В Твери, например, на нескольких таких мероприятиях были продемонстрированы стенды, посвященные самой МПД, ходу выполнения проекта, достигнутым результатам и т. п. Дело с информированием населения оживилось только тогда, когда уже появились опубликованные стратегии в виде привлекающих внимание книжечек, в которых говорилось о жизни людей и о перспективах, что, конечно, вызывало интерес.

Понятно, что за относительно короткое время практически невозможно было разработать стратегию развития населенного пункта в целом, поэтому все имели возможность избрать какое-либо конкретное направление развития города. Тем не менее Семенов, Пестово и Новозыбков сначала были нацелены на стратегию развития района в целом. Однако в ходе работы им все же пришлось себя ограничить, но это произошло не в результате волевого решения команды исполнителей, а было продиктовано проясненной в ходе работы насущной необходимостью.

В результате в Семенове весьма успешно работали над стратегией разрешения проблемы утилизации твердых бытовых отходов (далее – ТБО), о чем свидетельствует появление проекта постановления администрации Семеновского района Нижегородской области, гласившего:

«В целях реализации проекта “Местная повестка дня на XXI век” и обеспечения устойчивого развития Семеновского района постановляю:

Утвердить прилагаемую экологически ориентированную Стратегию социально-экономического развития района на срок с 2004 по 2007 г.

Поручить Семеновскому межрайонному отделу экологического контроля (Пискунов В. П.) разработать детальный план мероприятий на 2004 год для реализации данной Стратегии.

Юридическим и физическим лицам при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории Семеновского района руководствоваться принципами данной Стратегии».

Пестовчане в ходе выполнения проекта столкнулись с тем, что общественность не имеет возможностей, достаточных для влияния на процесс принятия решений. Команда пришла к выводу, что в первую очередь необходимо разработать стратегию, посвященную созданию условий и согласованных с властями механизмов участия неправительственных организаций и населения в управлении районом.

В Новозыбкове, страдающем от последствий Чернобыльской катастрофы, конечно же, пришлось сосредоточиться на экологической составляющей и здоровье населения, что серьезнейшим образом было отражено в стратегии.

Благоустройству городов посвятили свои стратегии рязанцы и тверичи. Причем тверская стратегия сосредоточена на создании «зеленого каркаса» города, о чем уже давно мечтал и над чем работал Тверской экологический клуб (неправительственная организация – основной исполнитель проекта в этом городе). Целью было «формирование зеленого экологического каркаса для поддержания удовлетворительного качества среды в условиях городской экосистемы и удовлетворение законных прав граждан на благоприятную окружающую среду». И им удалось подойти к этой теме действительно системно.

Рязанская команда пыталась решить проблемы не только озеленения города, но и утилизации ТБО. Свой выбор она обосновала следующим образом:

«Проблемы озеленения и замусоренности города можно контролировать визуально, для этого не нужны никакие приборы контроля, при анализе ситуации нет необходимости полагаться только на мнение специальных служб, проводящих замеры параметров окружающей среды (как это имеет место при решении проблемы загрязнения воздушного бассейна и проверки качества питьевой воды). К тому же браться решать сложные экологические проблемы современности, не решив проблемы рационального озеленения, сохранения зеленых зон, очистки территории от мусора, без создания грамотной, рациональной и экономически оправданной системы утилизации и захоронения твердых бытовых отходов, совершенно невозможно. Ведь в любом устоявшемся городском хозяйстве в этих двух сферах должно быть давно все отлажено. Но наша беда в том, что мы живем во время исторических перемен, когда так легко разрушается все хорошее и с таким трудом восстанавливается».

Все документы, кроме тверского, имеют раздел «Современное состояние города», однако наполнение этих разделов весьма различно. Мнение населения о проблемах городов и возможностях их разрешения более всего отражено в трех стратегиях – пестовской, тверской и рязанской. В пестовской и рязанской представлены воспоминания конкретных горожан о минувшем и их мнения о настоящем. Кроме того, все три стратегии содержат результаты проведенного анкетирования. Интересно, что можно выявить много общего в позициях местного населения этих городов. Большинство опрошенных не собираются покидать родные края, готовы участвовать в деятельности по улучшению состояния своего непосредственного места проживания и все же считают, что отвечать за качество жизни и быть главным организатором работы должны в первую очередь местные власти. Основные проблемы, названные горожанами Пестово и Рязани, тоже очень схожи: недостаток рабочих мест, пьянство и низкий уровень материального обеспечения семей, отсутствие молодежных и детских организаций.

Наиболее подробным образом и с приведением большого количества официальных данных описано современное состояние Семенова и Новозыбкова, то есть тех городов, где активное участие в создании документа принимали представители местной власти.

Выход в свет (имеется в виду не только публикация, но и презентация обществу) «Местных повесток дня на XXI век» для Новозыбкова, Пестово, Рязани, Твери и Семенова не остался незамеченным ни властями, ни населением. С чем-то люди были согласны, что-то вызывало неприятие, но интерес был со всей очевидностью проявлен всеми.

Основную задачу – вовлечение как можно более широкого круга представителей населения и различных социальных и управленческих структур – удалось выполнить всем, но, конечно, в разной степени. По нашим оценкам, больше всех опереться на население стремилась рабочая группа Пестово, получить же официальные данные оказалось для них делом непростым. Семеновцы тесно сотрудничали с местной властью, но мнение населения, похоже, не прозвучало. Новозыбковской команде, видимо, лучше всех удалось включить в работу и тех и других, что, как представляется, случилось в основном потому, что местная власть не просто сама была активной, но и поддерживала усилия участников проекта по мобилизации в процесс остальных групп городского сообщества. При создании тверской стратегии опорой стали ученые, преподаватели и студенты Тверского государственного университета (далее – ТвГУ) и средних специальных учебных заведений, а также Ботанический сад ТвГУ. из состава местной власти особую заинтересованность в проекте проявил главный архитектор города. Наконец, в Рязани главными действующими лицами были экологические неправительственные организации города.

3. Инициатива снизу и власти

Как же отнеслись власти к инициативе неправительственных организаций, выступивших как субъект социального действия, сущность которого, по А. Турену, «заключается в стремлении индивидуума быть действующим лицом» (Турен 1999: 473). Попробуем проследить эволюцию отношений власть – НПО, которая произошла за три года выполнения проекта. Сразу следует отметить, что власти пяти городов, вовлеченных в проект, не продемонстрировали унифицированных подходов. Наоборот, ярко обнаружилась специфика каждого.

На старте проекта выявились следующие типы взаимодействия. Изначально готовность к сотрудничеству выказали только муниципалитет Новозыбкова (города, переживающего последствия Чернобыльской катастрофы) и администрация Семеновского района (на экологическую ситуацию которого оказывают влияние промышленные объекты и риски, связанные с захоронением на территории района радиационных отходов, – так называемый Семеновский могильник). Администрации Твери и Рязани, то есть крупных городов, областных центров, на столь мало обеспеченную финансовыми ресурсами деятельность гражданских объединений просто не обратили внимания: она политически не опасна и материально не выгодна, можно не препятствовать, но и не поддерживать. Лишь отдельные энтузиасты включились в работу: в Твери им оказался главный архитектор города, в Рязани – те организации, которые призваны выполнять конкретную работу по благоустройству городской среды, а не те, кто принимает решения, например муниципальное учреждение «Дирекция по благоустройству города». Неготовность к какому-либо участию в инициативе снизу, но и не абсолютный отказ – такова позиция местной, весьма авторитарной власти, проявившаяся в Пестово. Открыто не препятствовать и контролировать происходящее, сдерживать, а не поддерживать активность граждан – так можно охарактеризовать данный подход. Общим для всех на первоначальной стадии было скептическое отношение к проекту: отсутствовала уверенность в возможности достичь каких-либо результатов.

На этапе активной работы по выполнению проекта все более ярко проявлялось сотрудничество или противостояние властей и НПО. В Новозыбкове укреплялась кооперация: общая установка администрации участвовать во всем, что может принести пользу городу, позволила в ходе совместной с местными общественными организациями работы ближе познакомиться с активистами и обрести новые формы взаимодействия, основанные на большем взаимопонимании и доверии. В Семенове благодаря реализации проекта произошло увеличение открытости местной власти, которая поначалу была откровенно против вовлечения населения в непосредственные действия. Позиция «лучше не провоцировать людей» сменилась на «допустить их дозированное участие». Обнаружилось скрытое до этого времени полное неприятие властей кооперации с институтами гражданского общества областных администраций. В Твери был снят с должности главный архитектор – активный участник проекта, занявший его место чиновник уже ни в какие контакты с общественностью не вступал. Главе администрации Новозыбкова областные руководители намекнули, что его участие в проекте неправительственных организаций нежелательно. В целом же областные власти Твери и Рязани продолжали свою «политику невмешательства». Авторитарная власть в Пестово от скрытого недовольства и настороженности перешла к открытому конфликту, поскольку контроль удавалось осуществлять только в виде информированности о происходящем, но влиять на процесс серьезным образом представителям власти не удавалось – слишком самостоятельными оказались участники проекта, ощущавшие к тому же поддержку российской и зарубежной общественности.

По ходу реализации проекта выявился и круг тех, кто, помимо экологических НПО, стал постоянным и активным участником: школы и школьники, другие детские учреждения, Ботанический сад и городской парк культуры и отдыха в Твери и Рязани; районное управление образования, председатели колхозов, местные бизнесмены, учреждения культурно-массовой работы в Пестово; представители власти в Семенове и Новозыбкове.

На заключительном этапе реализации проекта сотрудничество и противостояние достигли своего апогея. Дискредитации со стороны властей подверглись достигнутые в проекте результаты в Пестово. И наоборот, в Новозыбкове и Семенове между властями и неправительственными организациями были заключены договоры о дальнейшем сотрудничестве. Наконец, отказывавшиеся как бы то ни было реагировать на происходящее субъекты политического действия Твери и Рязани попытались воспользоваться наработками общественности, используя опубликованные стратегии в своих предвыборных кампаниях (после выборов внимание депутатов опять кануло в небытие).

4. Подведение итогов

Для анализа осуществленной деятельности был проведен заключительный семинар, в котором приняли участие по пять человек от каждого из пяти городов. Всем было предложено ответить на пять вопросов: 1) Чем вызвано то, что в документах «Местная повестка дня» собственно стратегия развития была менее объемна по сравнению с описанием современного состояния города? 2) Не кажется ли вам, что мы все встретились с проблемой распространения информации о проекте? 3) Не кажется ли вам, что такая структура, как Попечительский совет, оказалась лишней и не включилась в работу в полной мере практически в каждом городе? 4) Получилось ли вовлечь в исполнение проекта широкие слои населения? 5) Была ли работа «Мильеконтакта» (голландская организация – участница проекта) и ассоциации «ЭкоСоциология» эффективной и важной для работы участников проекта на местах?

Анализ ответов участников проекта привел к следующим выводам. Первое и, пожалуй, самое важное – то, что все пять команд не просто разработали стратегию, но в ходе своих действий в значительной степени смогли оказать влияние на реальные управленческие практики. Они внесли в них изменения, направленные не только на экологизацию принимаемых решений, но и на создание механизмов участия населения и неправительственных организаций в самом процессе принятия решений, включающие принцип «двойного информирования» (населения и власти) и принцип «взаимодействия в проектировании», о которых писала Т. М. Дридзе (1999).

В ходе взаимодействия различные социальные группы смогли осознать, сформулировать и транслировать местному сообществу и власти свои собственные интересы.

Были не только выявлены, но и достигли стадии своего разрешения многие конфликтные ситуации, до той поры протекавшие латентно, а потому и без действий, направленных на снятие социальной напряженности. Благодаря этому определились позиции тех, кто прежде не видел своих интересов в тех или иных ситуациях, что позволило прояснить расстановку социальных сил по многим вопросам.

Возникли новые социальные связи, поскольку представители разных социальных слоев и структур в ходе взаимодействия смогли лучше узнать установки, потребности и возможности друг друга. Возникли новые социальные практики и новые объединения социальных акторов.

Проект помог предоставить большую (хотя она все еще недостаточна) информацию о деятельности НПО и сделать более широкой их известность среди местного сообщества.

Заключение

В целом изучение данного конкретного случая позволило проверить ряд теоретических подходов современных социологов.

Выявленные устойчивые социальные практики, появившиеся благодаря инициативам местных сообществ, можно трактовать вслед за Т. И. Заславской как институты, поскольку они ведут к возникновению новых норм, союзов и даже официальных договоров и других регламентирующих социальную и управленческую деятельность документов, что соответствует институтам и с точки зрения теории неоинституционализма (Клейнер 2004: 113).

Анализ полученных данных подтвердил наличие активных субъектов социального действия, отстаивающих, согласно А. Турену, свои интересы в современных условиях. Более того, их влияние необходимо (и осуществляется) для формирования демократических институтов социального управления. Данные убеждают в том, что процесс субъективации может развиваться только в том случае, если имеет место «достаточный контакт между миром инструментальности и миром идентичности». Действительно, взаимодействие общественных объединений местного сообщества («мир идентичности») с составляющими системы местного управления («мир инструментальности») вызвало к жизни конкретные формы сотрудничества различных социальных групп, направленные на вполне определенные и согласованные цели. В результате коллективные действия преобразуются в ту силу, которая, по словам А. Турена, защищает права индивидуума и позволяет субъекту выжить (Турен 1999: 473).

Исследование показало, что процесс осуществления социального управления (в нашем случае – это целенаправленные коллективные действия власти и сообщества) «отражает специфику общества, взаимосвязь отношений необходимости и свободы, возможности человека как сознательного существа активно влиять на действительность и изменять ее в соответствии со своими целями, идеалами» (Голенкова и др. 2005: 234).

Само выполнение представленного в статье проекта подтверждает жизнеспособность выдвинутой Т. М. Дридзе концепции «социального участия», которая «строится на методах перманентной коммуникации с людьми и представляющими их интересы экспертами на всех этапах разработки и реализации любых программ развития территорий и организаций» (Дридзе 1999: 9).

Литература

Голенкова, З. Т., Акулич, М. М., Кузнецов, В. Н. 2005. Общая социология (с. 234). М.: Гардарики.

Дридзе, Т. М. 1999. Социальное управление и социальная коммуникация на рубеже XXI в.: к преодолению парадигмального кризиса в социологии. В контексте конфликтологии: проблемы коммуникации и управленческого консультирования. Вып. 2. М.: ИС РАН.

Клейнер, Г. Б. 2004. Эволюция институциональных систем (с. 113). М.: Наука.

ЭкоLogos: журнал. 2002, № 15.

Турен, А. 1999. Способны ли мы жить вместе? Равные или различные. Новая постиндустриальная волна на Западе: Антология (с. 473) / под ред. В. Л. Иноземцева. М.: Academia.